Архив Июнь, 2013

ПРИУЧЕНИЕ К ПОРУЧЕНИЮ

Опубликовано allrf в рубрике Власть

В последнее время Президент России все чаще высказывает недовольство работой правительства, в связи с чем множатся слухи и домыслы об усиливающемся разладе в тандеме «Путин–Медведев». 7 июня на совещании с членами Правительства РФ В.В. Путин резко и справедливо критиковал руководителей министерств и ведомств за неудовлетворительное выполнение поручений по реализации майских (2012 г.) указов, подписанных в первый же день его вступления в президентскую должность. При анализе этой ситуации целесообразно, преж­де всего, определиться с тем, что же такое «поручения ­Президента РФ»? Вопрос не праздный, поскольку, с одной стороны, по ст. 90 Конституции России, наш президент издает только указы и распоряжения, но, с другой, ежегодно число таких поручений составляет одну-две тысячи.

Властная суть поручений, действительно, определяется не Конституцией РФ и не федеральными законами, а самим же Президентом РФ. Первая попытка регламентации этого статуса была предпринята в Указе №1536 от 6 ноября 1996 г., хотя еще за несколько месяцев до этого А.Б. Чубайс был отставлен от должности вице­премьера с формулировкой «невыполнение ряда поручений Президента РФ». С 1 июля прошлого года вступил в силу новый Указ №352 от 28.03.2012 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента РФ», которым был утвержден «Порядок» этого исполнения, и одновременно наряду с «поручениями» были названы равные им «указания», оформляемые «в виде резолюций». ­Источников появления «поручений» согласно этому «Порядку» несколько: они могут непосредственно содержаться в тексте указов и в «директивах» (?!) Президента РФ, а также оформляться в виде перечней поручений «или в установленном порядке на бланках со словом «Поручение».
«Поручения» и «указания» Президента РФ обязательны для выполнения конкретно поименованными руководителями федеральных органов государственной власти и высшими должностными лицами субъектов РФ, которые в соответствии с Указом №352 несут персональную ответственность за их «своевременное и надлежащее исполнение» в установленные сроки. Кадровая судьба всех этих лиц становится в прямую зависимость от выполнения «поручений и указаний». В этом – важнейшее отличие «поручений» и «указаний» от норм федеральных законов, обращенных не к конкретным лицам, а к органам власти как таковым.
Следующий вопрос: кто и как подготавливает формулировки «поручений», перечень лиц, ответственных за их выполнение и сроки выполнения? Уже цитированный Указ №352 однозначно отвечает: Администрация Президента РФ. Как это делается – вопрос особый, но можно предположить, что Президент РФ, публично распекающий министров за подготовку несогласованных предложений, предъявляет такие же требования и к своей Администрации, а последняя, в свою очередь, согласует проекты «поручений» в части требуемых для их выполнения сроков, административных и иных ресурсов с будущими исполнителями. Но в этом случае невыполнение «поручений в предписанные сроки» и по существу (то есть формально, неконкретно) означает либо несогласованность с исполнителями при подготовке проектов, либо заведомое завышение исполнителями своих возможностей, либо неисполнение согласованного. И первое, и второе, и третье – свидетельства серьезных сбоев в конкретном звене системы высшего государственного управления, и для укрепления этой системы нужно наводить порядок, начиная именно с этого звена. Показная (без соразмерности с возможностями) готовность выполнить любое «поручение и указание» по своим последствиям аналогична и даже пагубнее их невыполнения.
«Поручения и указания» в Указе №352 трактуются как инструмент «реализации ­конституционных полномочий» Президента РФ. Круг этих полномочий и, главное, их объем достаточно широк, но еще шире сопутствующие поводы для их появления. Обычно они связаны с проведением различных советов и комиссий, на которых председательствует Президент РФ, с его посещениями отдельных регионов, предприятий и т.п. Так, всего за несколько недель марта, апреля и мая проведение Совета по межнациональным отношениям стало поводом для появления 12 поручений, завершение первой конференции Общероссийского народного фронта «Строительство социальной справедливости» – 21 поручения, проведение «прямой линии с В.В.Путиным» – 21 поручения, проведение президиума Государственного совета – 28 поручений, проведение заседания Совета по науке и образованию – 10 поручений и ряда других.
Парадоксальность ситуации в том, что большинство «поручений» не должно было создавать какие­то трудности в выполнении; основная их часть не выходит за пределы повседневного круга работы министерств и ведомств, и для выполнения таких «поручений» не требуется создавать новые организационные структуры, расширять функции служащих, собирать дополнительную информацию и т.п. Здесь нужно сделать лишь то, что называется «обратить внимание» на один из аспектов собственной уставной деятельности. В этом отношении основная часть президентских «поручений» должна была бы благодарно рассматриваться министерствами и ведомствами как мотивация улучшения их работы и ее оперативная ориентация на очередной «вызов времени». В принципе, не сложны и формы реализации «поручений». От министерств и ведомств обычно требуется лишь составление для самих себя планов решения задачи, поставленной в «поручении», и своевременное предоставление в Администрацию Президента РФ докладов и отчетов об этой работе. ­Невыполнение таких «поручений», вероятно, должно было бы рассматриваться с особой строгостью.
Среди болевых точек в организации работы нашей власти, выявляемых в связи с невыполнением «поручений», я вижу непоправимое противоречие между заявляемым в документах нашей политики и в реальной жизни. Я не сомневаюсь, что эти реалии известны и Президенту РФ, и председателю Правительства, и министрам, и депутатам Государственной Думы, и членам Совета Федерации, и всем состоящим на государственной и муниципальной службе. Но тем хуже, поскольку именно высокомерно­брезгливое отношение к известной «прозе жизни» превращает высокие слова, развернутые программы и амбициозные проекты в их карикатуру. Эта напасть не миновала и институт «поручений и указаний». Примерами, подтверждающими это, полна наша действительность во всех ее проявлениях. ­Приведу только три.
В связи с обсуждением вопроса о «социальной справедливости» появился ряд «поручений» по организации широкого обсуждения правил расчета пенсий, по законодательному регулированию инвестиционных стратегий размещения средств пенсионных фондов и т.п. Всё это, вероятно, необходимо в связи с негативным отношением к предстоящей пенсионной реформе. Но ведь цели этой реформы исходили из главной страшилки – ­сокращающегося числа ­работающих (то есть пополняющих пенсионный фонд) и увеличивающегося числа пенсионеров. Казалось бы, что череду соответствующих «поручений» Президента РФ должна была бы открывать задача законодательного установления хотя бы двойного повышения минимального уровня заработной платы. По расчетам вполне добросовестных экспертов, лишь это слегка пошевелило бы инфляцию – «священную корову» наших макроэкономических гуру, – но зато решило бы множество острейших вопросов социальной жизни страны, в том числе, и наполнило бы пенсионный фонд помимо предлагаемых реформационных ухищрений. Президента РФ могло бы насторожить и то обстоятельство, что авторы концепции пенсионной реформы полностью игнорировали положения майских указов в части развития экономики страны. И это наглядно указывает на органический порок всего массива президентских «поручений»: каждое из них может быть полезно, но они никак не связаны в систему непротиворечивых, взаимоучитывающих и взаимодополняющих действий.
Второй пример: дюжина «поручений» по итогам заседания Совета по межнациональным отношениям. Здесь задачи и создания фильма о вратаре Льве Яшине, и формирования на 2014–2016 гг. госзаказа на перевод произведений русской (точнее – русскоязычной) литературы на языки народов Российской Федерации и т.п. Нет лишь «поручений» по важнейшим задачам, которые сейчас не ставит и не решает ни одно федеральное министерство: о равноправии русского народа на территориях национально окрашенных государств (республик) и о мерах по неукоснительному выполнению федерального законодательства о единственном общегосударственном языке нашего государства – русском языке. Никакого межнационального согласия без этого никогда не будет.
Третий пример: неразработанность даже концептуального подхода к задаче создания нескольких миллионов новых рабочих мест инновационного характера. ­Негодовать по этому поводу можно и нужно, но, видимо, стоило бы обнародовать для ориентира те основания, на которых строилась уверенность в возможности решения такой задачи без подрыва идеологических опор государственной политики функционирования нашей экономики. Из всех предвыборных намерений В.В. Путина это, без сомнения, самое амбициозное. Скепсис по поводу выполнения такой задачи вполне объясним: деградировал бывший потенциал квалифицированных рабочих, воссоздать его можно только при огромных государственных усилиях, должен существовать внутренний рынок потребления продукции новых производств, отсутствуют государственные меры конкурентного вытеснения с территории страны импортных товаров и т.д. Но нет четкого «поручения» разработки планов создания новых высокотехнологичных рабочих мест во всех сферах экономики с учетом всей совокупности факторов этой промышленной революции: экономических, внешнеполитических, демографических, образовательных и др. Нет, впрочем, и обоснования невозможности решения таких задач.
Три приведенных примера показывают, что «поручения и указания» в отличие от правовых актов индивидуальны по постановке задач, их решению и конечному результату. Функционирование машины нашей государственной власти таково, что без «ручного управления», за которое часто упрекают президента, не обойтись. «Поручения и указания» стали наиболее легитимными формами такого управления, и до той поры, пока Президент РФ и глава Правительства не одно и то же, Президент РФ не только может, но и обязан использовать эти формы с максимальной результативностью. Не исключено, что для этого потребуется очередной пересмотр соответствующего указа, начиная с его названия, в которое было бы уместно ввести словосочетание «организация разработки и исполнения поручений и указаний Президента РФ».

Владимир Лексин, доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института системного анализа РАН, профессор Высшей школы экономики

ДОРОГИ ПАМЯТИ - ДОРОГИ МИРА

ДОРОГИ ПАМЯТИ - ДОРОГИ МИРА

Военно-историческая акция-поездка мемориальной направленности цикла "ЕВРОПЕЙСКИЕ МАРШРУТЫ ПАМЯТИ". 16-25 августа 2018 г. 10 дней / 9 ночей (туда поезд, обратно самолет). Маршрут: Москва – Вена – Братислава – Будапешт – Белград – Загреб – Любляна – Триест – Линц – Прага – Москва. Посещение 8 европейских стран: Австрия, Словакия, Венгрия, Сербия, Хорватия, Словения, Италия, Чехия. Эта уникальная, по своему особая, поездка связана: с отданием дани памяти как советским военнопленным, замученным и погибшим в нацистских лагерях: Марибор (Словения), Маутхаузен (Австрия) и сербов, замученных в лагере Ясеновац (Хорватия); с посещением мемориала советским партизанам разных национальностей в Триесте (Италия); с посещением могилы Героя Советского Союза М.Г. оглы Гусейн-заде, которому в этом году исполняется 100 лет, а также других участников Движения Сопротивления в Чеповане (Словения). Дороги памяти - дороги мира

НВ-ПАРТНЕР


Rambler's Top100